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國有投資公司投融資活動引發政府債務風險的分析

       政府投融資公司,是地方政府投資設立,以政府資金、資源和信用為依托,承擔政府主導的項目投融資及建設任務的國有企業。是政府實現城市總體規劃、進行城鄉基礎設施建設等進行資金籌措的重要載體。近幾年來,我縣的國有投資公司在進行項目投融資和建設,推進了基礎設施、新型城鎮化建設和產業升級,為縣域經濟社會發展做出了一定的貢獻。但隨著經濟社會的發展和投融資環境的改變,政府投融資公司在發展中也暴露出各種各樣的問題,經營入不敷出,債務大幅度增加,應引起高度重視。
       近兩年來,通過對縣國有城市建設、農業、水務、交通、文化旅游等“五大投資公司”進行了企業資產、負債和損益情況審計,審計結果很不樂觀,五大投資公司情況各不相同,但共同存在公司經營入不敷出,企業連續虧損,債務大幅度增加,融資風險提高,融資難度加大的問題。個別公司自身沒有資金和無法融資,但為了承擔和完成建設項目,通過各種渠道吸引施工企業“墊資”參與項目建設,造成許多項目已完工,但投資公司無錢支付工程費用,形成企業債務和隱性債務,增加了償債和融資風險。致使個別企業全負債經營,自有資金短缺,財務風險大,償債能力極差,引發政府債務風險的概率較高。
       一、造成企業虧損、負債經營和高額舉債的主要原因
      (一)政企不分,主體定位不明
        國有投資公司一般都是由政府出資設立的,為了政府籌集資金的目的而產生并存在,政府和公司緊密相關。目前公司普遍存在法人治理結構不健全的現象,監事會和董事會形同虛設,受到政府行政性指令影響較多,存在著政企、政事不分的現象,公司主體定位不明確,為公司在經濟市場中的運營和發展造成了極大的障礙。同時由于投資公司承擔的項目多為公共基礎設施建設等公益性的,其本身伴隨著極少的收益性或者基本無收益。
      (二)舉債規模大,償債能力較低
        目前投資公司普遍存在高債務,低償還能力的情況,一方面,投資公司籌集到的資金一般都是投入到基礎設施和公益建設項目或者長期資產構建等方面,但是這類工程周期長、資金需求量多,收益少甚至無收益,短期內的經營不會彌補其投入的成本,經營利潤很少甚至為負,造成自身缺少持續運轉及用來償還貸款的資金來源,只能借新還舊,拆東補西。另一方面,投資公司成立初期,承擔了一定的政府融資職能,為增大基礎設施建設拉動內需,舉借了大量債務。
      (三)融資難度大,遇到再融資瓶頸
       投資公司通過舉債融資,為當地經濟和社會發展籌集資金發揮了積極作用,其自身也積累了大量債務。同時大部公司有效資產少,資產流動性不足,且不能做為融資抵押物,造成再融資難的問題。并且近年來,由于政府償還債務的風險不斷加大,國務院有關部門和市場監管機構認識到加強平臺公司管理和監督的重要性,約定了融資平臺的籌資類型,縮減了融資渠道,加大了投資公司進一步融資的困難程度。
       二、優化和改善投資公司發展的主要建議
      (一)轉變政府職能,引導投資公司有序發展
穩定投資公司的發展,應適時轉變政府職能,將政府和企業進行明確的劃分。一方面,政府部門要對企業按照市場化機制運作給予支持和指導,將政府在企業運營中起主導作用向為其運營創造良好環境、提供后備力量的職能轉變,做到政企分開、政事分開、政資分開,積極引導公司市場化轉型,恢復投資公司的市場化法人主體地位,加強企業自身競爭力和經營實力。另一方面,投資公司要加強完善公司的法人治理結構,加大專業人才引進和培訓力度,組建一支專業性強的經營管理隊伍,建立科學的監督考核體系、薪酬體系和激勵機制,完善內部控制體系,建立健全產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。
      (二)明確企業投資建設的運行規則和方向,實現市場化發展
       厘清投資公司與政府投資的邊界和規則,走市場化道路。對于投資公司承擔的政府項目融資和投資規模大、回報期長或不直接產生收益的建設項目確定合理的結算體制,積極推進政府采購服務、政府PPP等方式進行商業化運作。改變以往只管融資,不管投資、收益,不考慮償還的狀態,使企業保持良好的資產負債結構、經營成果和充裕的現金流,從而促進企業持續、健康、良性發展。
      (三)促進平臺建設規模化,破解再融資瓶頸
       通過授權、專項資金注入、劃轉政府所持有的優質資產等多種方式,壯大公司實力,提升融資能力,為實現全方位投融資提供強有力的載體支撐。政府和投資公司要積極利用國家各種有利政策,通過合法渠道將政府持有的經營性資源、資產轉為公司優質資產。同時政府也可以采用授權、專項資金注入等方式,多渠道充實公司資產,使得投資公司資產規模化,增強融資能力,破解再融資瓶頸。
     (四)加強債務管理,優化資本和產業機構
       針對投資公司存在舉債規模較大的情況,一是要正確甄別政府債務與企業債務,明確“借、用、還”的責任主體,對平臺自身負債制定償還計劃,科學籌措償債資金,按時履行償債義務。二是組建專業化項目公司,實現資本與產業的融合,積極利用國家產業政策,吸引國家及省市級政策性貸款及產業資金的投入,既籌集了資金又優化了產業結構,增強了投資公司造血功能,進而實現資產的優化,提高償債能力和盈利能力。積極推進并引導投資公司以一種健康、有序、科學、持續的市場化的道路發展。

(甘肅省民樂縣審計局  姚永華)

作者:姚永華
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